현재의 경제위기에 대한 시민운동, 민중운동 진영의 요구안이 제출되고 있는 가운데, 공공부문에서의 일자리 창출을 요구하는 목소리가 높아지고 있다. 민생민주국민회의(준), 민주노총, 진보신당 등은 공공부문에서 사회서비스 일자리 창출로 경제위기를 극복해야 한다고 입을 모으고 있다. ‘영세상인 비정규직 등 사회경제적 약자를 위한 일자리 창출’, ‘사회서비스 향상을 통한 소비 확대 및 생산 확대’, ‘보편적 복지국가로의 사회구조 전환’ 등 각 단위별로 사회서비스 일자리 창출에 담는 의미는 다양하다. 아래에서 살펴보겠지만 사회서비스는 우리가 요구하지 않더라고 계속 확대될 전망이다. 따라서 우리의 대안은 얼마만큼의 재정을 들여 몇 십만 개의 일자리를 어떤 임금 수준으로 창출할 것인지를 제시하는 것에 그치지 않는다. 무엇을 근거로 왜 공적 영역에서 사회서비스가 제공되어야 하는지에 대한 논의를 제기하지 못한 채 일자리 창출 담론에 그친다면 일자리로서의 사회서비스는 언제든 축소될 수 있다. 시장 활성화 전략 하에 추진되고 있는 현행 사회서비스 제도의 문제점을 비판하고, 현장 노동자들의 현실에 기반을 둔 구체적인 요구안 마련을 통해 어떤 사회서비스 제도와 일자리를 만들 것인지 대안을 모색해야 한다. 또 전민중의 보편적 권리이자 여성의 권리로서 보육, 간병, 노인 돌봄의 공적 책임을 사회적으로 인식시킬 수 있어야 한다.


일자리 창출 분야로서의 사회서비스 확충 전략

사회서비스 담론은 2006년 노무현 정부가 <사회서비스 확충 전략>을 발표한 이래 여기저기서 사용되기 시작했으며, 2007년부터 정부의 계획에 의한 사회서비스 사업이 시행되고 있다. 사회서비스는 “개인 또는 사회전체의 복지 증진 및 삶의 질 제고를 위해 사회적으로 제공하는 서비스”라고 정의된다. 여기에는 사회복지(보육, 아동 장애인 노인 보호 등), 보건의료(간병, 간호 등), 교육(방과후 활동, 특수 교육 등), 문화(도서관 박물관 미술관 등 문화시설 운영 등) 분야 외에 공공재적 서비스(일반행정, 환경, 안전 등)가 포함된다. 지금까지 사회서비스는 주로 복지 차원에서 다뤄졌으며 현재 저소득층 및 장애인 등을 대상으로 진행 중인 노인돌보미, 장애인활동보조, 산모신생아 도우미, 지역복지서비스혁신사업 등이 그러한 역할을 수행하고 있다. 그러나 최근 들어 사회서비스는 산업 측면에서 유력한 일자리 창출 분야로서 부각되고 있다.

여러 언론과 운동 단체는 다음과 같은 근거를 들어 사회서비스 분야에서 일자리 확대가 가능하다고 주장한다. 한국 사회서비스 분야의 고용비중(13.1%)이 OECD 평균(21.7%)보다 훨씬 낮고, 사회서비스 분야가 제조업이나 건설업에 비해 취업유발효과(10억 원을 투자할 때 만들어지는 취업자 수를 비교하자면, 보건 및 사회복지사업이 43.6으로 제조업 17.1이나, 건설업 35.2에 비해 높다)가 크다는 것이다. 이러한 근거들은 이미 <사회서비스 확충전략>에서 제시된 것으로 노무현 정부 출범 이후 발표된 ‘일자리 창출을 위한 중장기 비전 및 대책’(2004)과 궤를 함께 한다. 여기에는 일자리 증가의 둔화, 일자리의 고용 질 하락이라는 ‘일자리의 위기’에 대한 진단과 그에 대한 대응 방안이 담겨있다. 그 내용은 1) 주력 기간산업 경쟁력을 확보해 경제성장을 통해 일자리를 창출하고, 2) 고용 측면에서 추가적인 일자리 창출을 통해 성장잠재력을 확충하되, 3) 성장을 통한 일자리 창출 효과가 나타날 때까지 가능한 추가적 일자리를 발굴한다는 것이다. 보육, 간병 등 사회서비스 분야는 일자리 창출력을 강화하고 공익적 일자리의 확대를 추구할 수 있는 분야로 언급되고 있다. 사회서비스는 기간산업은 아니지만 설비투자 비용의 부담이 없는 대인서비스라는 특성 때문에 비교적 빨리 일자리를 창출할 수 있다. 사회서비스 일자리 및 임금 제공은 소비확대를 불러오고 내수 진작 등의 성장잠재력 제고로 이어질 것으로 기대된다. 저소득층, 중고령 여성 등의 취약계층 뿐만 아니라 한국에 과잉 존재하는 영세 자영업자층까지도 흡수할 수 있을 것이라고 예측한다. 따라서 <사회서비스 확충 전략>에 따르면 사회서비스는 ‘성장 잠재력 제고와 복지 수준 향상이라는 일석이조의 효과’를 누릴 수 있는 사업이다.

최근 녹색기술산업, 첨단융합산업, 고부가 서비스 산업 등에서 신성장동력을 찾겠다는 이명박 정부의 녹색 뉴딜 정책이 핵심 국정운영 방안으로 제시되고 있지만, 추가적 일자리 창출 분야로서의 사회서비스의 위상은 변함없이 지속될 것으로 보인다. 이명박 정부는 경계위기 상황에 따라 2009년에는 작년보다 1만 5,500여개가 늘어난 12만 5,500여개의 사회서비스 일자리를 공급할 계획을 밝히고 있다.


시장 활성화 전략으로서의 사회서비스 확충 전략

현재 정부는 사회서비스를 제공하기 위해 필요한 공적 시설을 직접 만들지 않고 있다. 비영리단체, 기업 등에 위탁하여 사회서비스를 제공하는 방식을 취하고 있기 때문이다. 정부는 사회서비스를 필요로 하는 이들에게 바우처(정부가 지불을 보증하는 일종의 전표로서 특정한 재화나 서비스를 구입할 수 있도록 하는 소득 지원의 한 형태)를 제공한다. 바우처 제도에서는 일정액의 본인 부담금을 부담한 서비스 수요자가 특정 서비스 기관에서 서비스를 구매할 때 정부가 서비스 기관에 이용요금을 지불하는 식으로 재정을 지출한다. 서비스 수요자에게 현물이나 현금지원이 아닌 바우처를 발급하는 방식으로의 변화는 단순히 지원 방식을 바꾸는 문제에 그치지 않는다. 급여의 형태, 재원, 서비스 전달체계와 연관된 사회복지서비스 분야의 전반적인 변화를 초래한다. 즉 정부가 주체로서 서비스를 제공하고 서비스 노동자를 고용하는 것이 아니라, 바우처를 통해 살 수 있는 서비스 공급 시장을 만들어내는 시스템을 구축하고 있는 것이다.

이러한 시장화 전략은 <사회서비스 확충 전략>에 기본 전략으로서 명시되어있다. ‘시장 활성화를 통한 민간부문 공급창출에 중점을 두어 추진’하고, ‘재정은 민간시장 촉발, 취약계층 지원 기능을 수행’하는 데 쓴다는 것이다. 2007년 재정 지출은 취약계층의 수요를 불러 일으켜서 서비스 기관의 공급을 촉진하는 ‘선도적 역할’을 수행하면, 2008년 이후에는 민간, 기업의 시장 진입 장벽을 완화하는 제도혁신을 통해 민간공급이 대폭 확대될 것으로 전망하고 있다. 그리고 이를 실현하기 위해 의료인의 복수의료기관 설립 허용 및 방문간호자격 확대(의사→간호사) 시도, 재가장기요양기관 설립 주체 요건 확장(개인까지 확장, 신고제) 등의 제도 변화를 꾀하며 민간, 기업 서비스 공급자 시장 진입 규제를 허물고 있다.
일부 사회서비스 영역은 이미 영리기업의 돈벌이 시장이 되고 있다. 학교에서 방과후 아이들을 돌보는 공적 기능을 수행하기보다 사설 학원이 대행해 입시교육을 시키는 방과후학교 사업, 저소득층 아동을 지원한다는 명목 하에 영어체험학습을 시키는가하면 한솔교육, 구몬학습 등과 같은 사설 학습지학원 프로그램을 그대로 가져와서 영리기업의 돈벌이에 도움을 주는 지역사회 서비스혁신 사업 같은 사업이 그렇다.


비정규직 양성소, 사회서비스 일자리

사회서비스 신청자를 선별하여 바우처를 발급하는 업무는 정부에서 주관하지만, 사회 서비스 제공은 민간에서 실시하다보니 현장에서는 사회서비스를 둘러싼 불만들이 터져 나오고 있다. 사회서비스를 제공받는 이들은 서비스에 대한 책임을 정부에 요구할 수 없고, 서비스 제공기관도 재정 및 운영의 책임을 떠맡는 불안정한 상황에 내몰리고 있기 때문이다. 이러한 상황은 비단 서비스 이용자의 불만족에 그치는 것이 아니라 사회서비스 노동자들의 노동권을 저해하는 구조와 맞물려 있기 때문에 문제가 더 심각하다.

서비스 제공 기관에서 일하는 노동자들은 1년도 안 되는 단기간 계약직 노동을 강요받고 있는데다 파트타임 형태의 불안정한 노동을 하고 있다. 서비스 이용자의 집에 가서 몇 시간 동안 일을 하고 또 다른 이용자의 집으로 이동하는 식이고, 이 노동시간에 따라 시간급을 받는 방식이니 임금이 매우 불안정하다. 2007년 실시한 공공노조 자활지부의 실태조사를 보면 바우처 사업 노동자들의 평균 노동시간은 26.8시간(산모신생아도우미 40.2시간/노인돌보미 19.7시간/장애인활동보조 20.5시간), 월평균 임금은 59만 4천 원(산모신생아도우미 76만 원, 노인돌보미 47만 원, 장애인활동보조 45만 4천 원)에 그쳤다. 100만 원을 넘지 않는 낮은 임금수준과 들쭉날쭉한 월급은 심각한 문제다. 파트타임은 노동시간을 고정하고 일정한 임금을 받는 데 반해, 사회서비스 노동자는 노동시간이 정해져있지 않고 일이 있을 때에만 일을 하기 때문이다. 이런 임금 체계는 서비스 노동자가 제 아무리 노동을 많이 한다 해도 극복할 수 없는 구조적인 문제다. 노동자가 아무리 많이 일하고 싶어도 바우처 이용자가 없으면 실직상태에 처하기 때문이다. 이러한 문제는 사회서비스 이용 발생의 불확실성과 불균등성을 개별 노동자에게 전가하는 시스템 때문에 발생된다.

절반도 채 되지 않는 사회보험 적용(산재보험 47.3%, 고용보험 41.1%, 건강보험 35.9%, 국민연금 35.9%%), 퇴직금 적용(산모사업 16.7%, 노인사업 47.5%, 장애인 사업 35.3%), 상해보험 가입률 39.9%, 휴일 근로 할증 적용 5.1%, 야간근로 할증 적용 5.5% 등의 수치는 열악한 사회서비스 노동자의 실태를 보여준다. 더 큰 문제는 사회서비스 시장에 영리기업 진출이 활발해지면 사회서비스 노동자의 노동조건은 더 악화될 것이라는 데 있다. 정부가 설계한 시간급 임금 책정 방식이 민간 기업들에도 똑같이 적용될 것이고, 서비스 제공 기관들의 경쟁이 심해지면 서비스 노동자들의 임금 및 노동조건은 더욱 하락할 것이다. 취약계층을 흡수해 일자리를 제공하겠다는 사회서비스 사업이 구조적으로 열악한 노동조건과 임금을 강제하고 있다는 점은 비판되어야 한다. 결국 현재의 사회서비스는 근로빈곤층을 양산하고 노동 불안정화를 심화하는 결과로 이어질 것이다.


사회서비스는 민중의 돌봄, 건강에 대한 권리이다

지금까지 사회서비스 사업이 진행되는 상황을 보면 정부가 공적 책임 하에 사회서비스를 제공하지도, 노동자의 기본적인 노동조건을 보장하지도 않으며, 사회서비스를 오직 이윤 창출의 시장으로 만들려는 수순을 밟아가고 있음을 알 수 있다. 그러나 이러한 분석이 자동적으로 사회서비스가 공공부문에서 확충되어야할 필요성을 보장하지는 않는다. 시장화가 아닌 정부 주도의 사회서비스 제공을 요구하는 이유는 사회서비스가 바로 민중의 권리에 기반을 둔 보편적 서비스이기 때문이다.

물, 전기, 가스 등은 대규모 기반시설을 필요로 하고 공적 운영 및 관리가 필요하기 때문에 시장 영역이 아니라 공적 영역에서 제공되어야 한다는 인식은 한국사회 내에서 최소한의 합의 지반을 가지고 있다. 요금 인상 및 서비스 질 저하를 가져올 공공서비스 민영화 반대 투쟁의 근거도 이러한 인식에 기반하고 있다.

그러나 돌봄을 중심으로 하는 사회서비스의 경우, 공적으로 제공되어야 하는 서비스라는 인식은 거의 없다. 내 자식을 키우고, 부모를 봉양하고, 아픈 가족을 돌보는 일은 당연한 가족의 역할이자 의무로서 지금까지 개별 가족 내에서 수행되어왔기 때문이다. 특히 돌봄 노동은 엄마, 아내, 며느리로서 여성들이 노동을 하든 안 하든, 자신이 직접 보살피든 누군가의 손을 빌리든 간에 일차적 책임이 여성에게 부과되었다. 비공식부문으로 내몰린 돌봄 노동자는 노동자로 인정받지 못하고 ‘가사사용인’으로 치부되었다. 사회 구성원의 생산(출산) 및 재생산(보육, 가사노동)은 사회를 유지하는 데 필수적이지만, 이는 사적 영역에서 여성이 수행해야하는 비가시적인 노동으로 평가절하되었다. 만성적인 경제 위기 상황에서 가계 생계를 위한 여성의 노동시장 진출 증가, 공적 서비스 축소로 인해 재생산 노동에 대한 부담은 증가하였다. 사회가 재생산을 책임지지 않는 상황에서 여성 혼자 감당할 수 있는 재생산 노동은 물리적 한계에 봉착했는데, 이는 재생산의 위기라 일컬어지는 심각한 상황이다. 아이를 낳아도 맘 놓고 맡길 데가 없고, 학교가 끝난 후 갈 곳이 없는 아이들, 간병 수발로 인한 비용 및 부담 증가 때문에 방치되는 이들이 늘고 있다.

보육 간병 노인돌봄은 인간이라면 누구나 누려야할 돌봄, 건강, 교육에 대한 민중의 권리다. 또한 이러한 재생산 노동으로 인해 이중고에 시달려온 여성의 권리다. 여성들은 보육의 공공성을 요구하고, 가족 내 성별분업에 대해 문제제기하고 재생산 노동에 대한 사회적 책임 강화를 요구해왔다. 돌봄 제공을 위한 공적 기반을 갖추어 누구나 원할 때 돌봄 서비스를 제공받을 수 있는 사회를 만들어야 한다. 그러나 이는 돌봄에 대한 권리 및 돌봄 노동의 중요성을 인식하는 과정이 동반될 때 가능하다. 또한 그럴 때만이 돌봄 노동을 수행하는 노동자의 권리가 보장될 수 있다. 돌봄의 권리이자 여성의 권리가 전제되지 않는다면 사회서비스는 재정부족을 이유로 여성이 다시 집으로 돌려보내질 때(여성이 돌봄을 전담하게 강제되면서) 언제든지 후퇴될 수 있기 때문이다.


사회서비스 확충을 위한 사회적 논의를 개시하자

현재의 사회서비스 사업은 돌봄에 대한 국가의 지원을 확대하는 것처럼 보이지만 사실상 돌봄 시장을 활성화면서 돌봄의 공공성을 파괴하고 있다. 취약계층에게는 복지서비스로서, 모든 국민에게 보편적인 돌봄서비스로 보육, 간병, 노인돌봄이 제공되어야 한다. 사회 재생산에 중요한 노동을 하는 돌봄서비스 노동자가 노동권을 보장받을 수 있어야 한다.

이를 위해 현재의 사회서비스 방식이 아니라 ▲공적 기관을 통한 서비스 공급, ▲바우처 제도 폐기, ▲공적 기관에 대한 지원을 통한 서비스질 확보, 공급기관 확충 ▲공적 기관에서 노동자 직접 고용 및 월급제 전환, ▲노동자성 인정 및 노동권 보장이 가능한 시스템이 구축되어야 한다.

경제위기 하에서 더욱 돌봄의 공백에 취약할 수 있는 계층에 대한 사회서비스 지원을 확대해야 함은 두말할 나위가 없다. 지금의 사회서비스는 오히려 취약계층을 돌봄의 사각지대로 내몰고 있다. 기존의 무료 서비스가 없어지고 본인부담금이 있는 바우처 방식으로 변화되는 상황에서, 비용 때문에 서비스 신청을 아예 포기하는 경우가 늘고 있기 때문이다. 무료로 원하는 서비스를 제공받을 수 있어야 하며 이에 대한 정보도 제공받을 수 있어야 한다.

이러한 요구는 <사회서비스 확충 전략>이 발표된 직후에 여러 사회단체와 노조가 모여 구성한 ‘사회서비스 시장화 저지를 위한 공대위’의 요구와 크게 다르지 않다. 그러나 공공부문에서의 사회서비스 확충, 일자리 창출이라는 방향은 제출되어있지만 이를 실질화하기 위한 우리 운동의 출발점이 무엇인지는 구체화되지 않고 있다. 운동사회 내에서도 사회서비스는 생소한 영역이고, 해당 노동자들이 조직화되어있지 않기 때문에 사회서비스를 알려내는 데에 어려움을 겪고 있다. 또 공공성에 기반을 둔 사회서비스를 요구하기 위한 내용과 대중적 계기를 잡는 것도 여의치 않은 상황이다.

따라서 지금 제출되고 있는 사회서비스 일자리 창출 요구안들은 왜 사회서비스가 필요하며, 누구의 권리인지, 어떻게 그런 서비스가 제공되어야 하는지에 대한 사회적 논의를 시작할 수 있는 매개로서 의미가 있다. 보편적 권리에 기반을 두고 더욱 강화되어야할 서비스는 무엇인지에 대해 사회 구성원들의 요구와 합의를 형성할 수 있는 지속적인 계기를 만들어야 한다. 각 돌봄 영역에서 일하는 노동자들을 조직화하고 그들의 요구를 모아내는 작업은 돌봄 노동에 대한 사회적 가치를 제고하고 노동권을 쟁취하는 데 중요한 작업이 될 것이다.